Одним из главных сторонников концепции «просачивание вниз плюс кое-что еще» было министерство финансов США при администрации Клинтона. В самой администрации в отношении внутренней политики существовал широкий спектр взглядов ― от Новых демократов, желавших еще более ограничить роль государства, до Старых демократов, выступавших за более сильное государственное вмешательство. Но центральной идеей, нашедшей отражение в ежегодном послании президента об экономическом положении в стране (подготовленном Советом экономических консультантов), была резкая аргументация против концепции «просачивание вниз» или даже «просачивание вниз плюс». Таким образом, министерство финансов проталкивало в других странах политику, которая, если бы ее предлагали для Соединенных Штатов, встретила бы сильное противодействие внутри администрации президента и была бы, по всей вероятности, отвергнута. Объяснение этого достаточно просто. МВФ и Всемирный банк были частью поля, где господствовало министерство финансов и где ему, за немногими исключениями, разрешалось осуществлять свои замыслы, так же как другим министерствам дозволялось осуществлять свои программы в пределах их компетенции.

Приоритеты и стратегии

Важное значение имеет не только то, что МВФ включает в повестку дня, но и то, что он в нее не включает. Там есть стабилизация, но создания рабочих мест там нет. Налогообложение и его негативные последствия присутствуют, но земельная реформа не включена. Есть денежные средства, предназначенные для выкупа долгов банков, но нет ассигнований для улучшения образования и здравоохранения, не говоря уже о «выкупе» работников, выброшенных со своих рабочих мест в результате контрпродуктивной макроэкономической политики МВФ.

Многие из тех мероприятий, которых нет в Вашингтонском консенсусе, могли бы привести и к более высоким темпам роста, и к большему равенству. Земельная реформа проясняет, что поставлено на карту при выборе политики во многих странах. В ряде развивающихся стран небольшая кучка богатых владеет почти всей землей. Подавляющее большинство населения ― это крестьяне-арендаторы, которым оставляют лишь половину или даже менее того, что они производят. Такая система, именуемая издольщиной, оставляет мало места для инициативы: работа исполу равносильна взиманию с крестьян-бедняков 50-процентного налога. МВФ выступает против высокого налогообложения богатых, указывая на то, что оно подавляет предпринимательскую инициативу, но ни слова не говорит об этих скрытых налогах. Земельная реформа, проведенная правильно, мирно и законно, обеспечив работников не только землей, но и доступом к кредиту и широкой сети услуг по обучению новым культурам и агротехнике, могла бы дать сильнейший толчок производству. Но земельная реформа представляет собой фундаментальное изменение в структуре общества, изменение, необязательно приемлемое для элиты, населяющей министерства финансов, с которыми взаимодействуют международные финансовые институты. Если эти институты действительно пекутся о росте и смягчении бедности, они должны были бы уделить значительное внимание решению этой проблемы: земельная реформа предшествовала нескольким наиболее успешным историям развития, таким, как в Корее и на Тайване.

Другой пренебрегаемой позицией является регулирование финансового сектора. Концентрируя внимание на Латиноамериканском кризисе 1980-х годов, МВФ придерживается точки зрения, что кризисы вызываются неосмотрительной фискальной политикой и безответственной кредитно-денежной политикой. Но прокатившиеся по всему миру кризисы показали, что есть третий источник нестабильности ― неадекватное финансовое регулирование. Однако МВФ навязывал сокращение регулирования до тех пор, пока кризис в Восточной Азии не вынудил его изменить курс. Если земельная реформа и регулирование финансового сектора недооценивались МВФ и Вашингтонским консенсусом, то во многих регионах значение инфляции получило завышенную оценку. Конечно, в таких регионах, как Латинская Америка, где инфляция приняла бурный характер, она заслуживала внимания. Но излишнее фокусирование внимания на инфляции со стороны МВФ вело к высоким процентным ставкам и завышенным валютным курсам, создававшим безработицу, а не рост. Финансовые рынки могли быть удовлетворены низкими темпами инфляции, но наемные работники ― и те, кто озабочен проблемой бедности, ― отнюдь не ликовали, глядя на низкие темпы роста и высокий уровень безработицы.

К счастью, сокращение бедности приобретает все большую приоритетность в проблеме развития. Как мы уже отмечали, стратегии типа «просачивание вниз плюс» не работают. Тем не менее верно, что в среднем страны с более высоким темпом роста лучше справляются с сокращением бедности, как хорошо показал Китай и страны Восточной Азии. Верно также, что сокращение бедности требует ресурсов, а путь к ним лежит только через рост. Существование корреляции между ростом и сокращением бедности не должно вызывать удивления. Но эта корреляция не доказывает, что стратегия «просачивание вниз» (или «просачивание вниз плюс кое-что еще») представляет собой лучший способ атаки на бедность. Напротив, статистика роста в разных странах показывает, что возможен рост без сокращения бедности, а ряд стран даже оказался успешнее в деле сокращения бедности при любом данном темпе роста, чем другие. Выбор здесь не в том, быть «за» или «против» роста. В некотором смысле противопоставление бедности росту беспредметно. В конце концов почти все веруют в рост.

Вопрос касается влияния отдельных вариантов политики. Некоторые варианты способствуют росту, но оказывают мало влияния на бедность; другие способствуют росту и в то же время увеличивают бедность; есть и такие, которые и способствуют росту, и сокращают бедность. Последние называются стратегиями роста для бедных. Есть также «самоусиливающиеся» стратегии, такие, как земельная реформа или улучшенный доступ к образованию для бедных, которые обещают и ускорение роста, и большее равенство. Но во многих случаях стратегии носят характер компромисса. Иногда либерализация торговли ускоряет рост, но при этом в краткосрочном аспекте увеличивает бедность ― особенно если она проводится быстро ― по мере того, как работники теряют рабочие места. Есть, однако, и «саморазрушительные» стратегии, которые мало прибавляют к темпам роста (если вообще что-либо прибавляют) и в то же время значительно усиливают неравенство. Для многих стран, например, такой стратегией является либерализация рынка капитала. Противопоставление роста бедности есть разговор о стратегиях развития ― стратегиях, которые, способствуя росту, сокращают бедность; которые избегают увеличения бедности при малой прибавке к темпам роста; и о тех, которые, исходя из оценки ситуации, идут на компромисс, но при этом придают большое значение своему воздействию на бедных.

Понимание предлагаемых вариантов предполагает понимание причин бедности. Дело не в том, что бедные ленивы; их труд часто тяжелее и продолжительнее, чем у тех, кто гораздо лучше обеспечен. Многие из них вовлечены в ряд порочных спиралей: дефицит питания ведет к плохому здоровью, что ограничивает возможности заработка, а это в свою очередь ведет к дальнейшему ухудшению здоровья. Поддерживая только физическое существование, они не могут посылать своих детей в школу, а без образования дети обречены на жизнь в бедности. Бедность передается от одного поколения к другому. Бедные крестьяне не могут платить за удобрения и высокопродуктивные семена, что могло бы повысить их производительность.

Есть еще много других порочных кругов, с которыми сталкиваются бедные. Парта Дасгупта из Кембриджского университета обратил внимание на такой круг: в бедных странах, например в Непале, у впавших в нищету нет другого источника топлива, кроме близлежащего леса; по мере того как они изводят лес ради насущной необходимости отопления и приготовления пищи, происходит эрозия почвы, и среда обитания деградирует; они обречены на жизнь в условиях вечно возрастающей бедности.

Вместе с бедностью приходит чувство беспомощности. Для своего «Доклада о мировом развитии 2000» Всемирный банк интервьюировал тысячи бедняков в ходе исследования, названного ((Голоса бедных». Возникло несколько тем, вряд ли неожиданных. Бедные чувствуют, что они лишены голоса, что они не контролируют свою судьбу. Они часто ощущают воздействие неподконтрольных им сил.

И бедные чувствуют неуверенность. Не только их доход ненадежен ― изменения в экономике вне пределов их контроля могут привести к снижению их реальной заработной платы и потере рабочего места, что столь драматично проиллюстрировал Восточноазиатский кризис. Они также сталкиваются и с рисками для здоровья, и с непрерывными угрозами насилия, иногда со стороны других бедных людей, старающихся всеми правдами и неправдами обеспечить нужды своих семей; иногда со стороны полиции и других властей. В то время как в развитых странах негодуют по поводу неадекватности страхования здоровья, в развивающихся странах люди вынуждены обходиться без всяких форм социального страхования ― ни от безработицы, ни от болезни, ни по старости. Единственный вид страховочной сетки ― это семья и община, и поэтому так важно, чтобы в процессе развития сохранились семейные и общинные связи.

С целью ослабления угрозы ― будь то со стороны босса-эксплуататора или капризного рынка, находящегося во все возрастающей зависимости от колебаний международной конъюнктуры,- рабочие вели борьбу за большую гарантированность рабочего места. Но так же упорно, как рабочие боролись за «достойное рабочее место», МВФ боролся за то, что скрывается под эвфемизмом «гибкость рынка труда», который звучит как «сделать рынок труда лучше», но на самом деле это кодовое обозначение для снижения уровня заработной платы и защищенности рабочего места.

Далеко не все негативные аспекты Вашингтонского консенсуса для бедных были заранее предсказаны, но теперь они очевидны. Мы наблюдали, что либерализация торговли, сопровождаемая высокими процентными ставками, есть почти безотказный рецепт уничтожения рабочих мест и создания безработицы ― за счет бедноты. Либерализация финансового рынка, не сопровождаемая созданием соответствующей регулирующей структуры, есть почти безотказный рецепт организации экономической нестабильности и может вести к более высоким, а не более низким процентным ставкам, затрудняющим крестьянам-беднякам покупку семян и удобрений, что могло бы поднять их жизнь над уровнем простого физического выживания. Приватизация, не сопровождаемая политикой поддержания конкуренции и наблюдением за тем, чтобы не было злоупотребления монопольным положением, может привести к более высоким, а не более низким ценам для потребителей. Фискальная экономия, проводимая в жизнь слепо, при несоответствующих обстоятельствах, может вести к высокой безработице и развалу социального контракта.

Если МВФ недооценивает риски своих стратегий развития для бедных, это значит, что там недооценивают долговременные социально-политические издержки стратегии, которая разрушает средний класс, обогащает ничтожную кучку в верхах, и сильно переоценивают позитивные аспекты политики рыночного фундаментализма. Средний класс традиционно был группой, стоявшей на стороне закона, боровшейся за всеобщее бесплатное образование, за создание социальной страховочной сетки. Все это ― элементы здоровой экономики, и эрозия среднего класса равносильна эрозии поддержки этих важных реформ.

Недооценивая издержки своих программ, МВФ одновременно переоценивает их блага. Возьмем проблему безработицы. Для МВФ и для тех, кто верует в то, что при нормально функционирующих рынках спрос равен предложению, безработица является симптомом вмешательства в свободное функционирование рынка. Заработная плата слишком высока (например, из-за наличия сильных профсоюзов). Очевидное лекарство от безработицы ― снижение заработной платы: более низкая заработная плата увеличит спрос на труд и вернет людей в зарплатные ведомости. Хотя современной экономической теорией (в частности, теориями, опирающимися на понятия асимметричной информации и неполных контрактов) уже дано объяснение, почему даже в условиях высококонкурентных рынков, в том числе рынков труда, безработица может сохраняться. Аргумент, приписывающий безработицу профсоюзам или установленной государством минимальной заработной плате, просто неверен. Существует другого рода критика стратегии понижения заработной платы: более низкая оплата труда может побудить некоторые фирмы к найму несколько большего числа работников; но число вновь нанятых работников может быть сравнительно невелико, а нищета остальных работников в связи со снижением заработной платы оказаться очень суровой. Работодатели и собственники капитала могут быть вполне удовлетворены, видя, как растут их прибыли. Это вселяет энтузиазм в сотрудников МВФ ― сторонников модели рыночного фундаментализма ― и готовность давать свои политические рекомендации! Требовать от людей в развивающихся странах, чтобы они платили за школьное обучение, еще один пример этого узкого мировоззрения. Те, кто говорит, что надо ввести плату за обучение, считают, что это существенно не скажется на посещаемости, а государство остро нуждается в доходах. К сожалению, не учитывается, что используемая при этом упрощенная модель неверно рассчитывает влияние отмены платности на посещаемость школ, поскольку упускает из виду системные эффекты политики. Они не только не учитывают более широкое влияние на общество, но даже ошибаются в более узких попытках точно оценить влияние на посещаемость школ.

Имея слишком оптимистический взгляд на рынки, МВФ был сверхпессимистичен во взглядах на государство; с его точки зрения государство если и не корень всех зол, то уж скорее часть проблемы, чем ее решение. Но отсутствие озабоченности судьбой бедных исходило не только из взглядов на рынок и государство, согласно которым рынок сам все расставит по местам, а государство будет только мешать; это было вопросом системы ценностных ориентаций, вопросом о том, насколько мы должны заботиться о бедных и кто должен нести бремя рисков.

* * *

Результаты политики, навязываемой Вашингтонским консенсусом, не были ободряющими: развитие большинства стран, принявших его положения, было медленным, и там, где рост происходил, его плоды распределялись неравномерно; управление кризисами осуществлялось ошибочно; переход от коммунизма к рыночной экономике (как мы увидим ниже) дал разочаровывающие результаты. В развивающемся мире назревают серьезные вопросы. Те, кто последовал рекомендациям и критериям политики фискальной экономии, теперь, спрашивали: когда же мы увидим плоды? В большинстве латиноамериканских стран после короткой вспышки роста в начале 1990-х годов наступили стагнация и рецессия. Рост не продолжился, не устоял ― можно было бы сказать, не обладал устойчивостью. В складывающейся ситуации показатели так называемой послереформенной эры выглядели не лучше, а в некоторых странах ― хуже, чем в предреформенный период, когда проводилась политика импортозамещения (т.е. страны прибегали к протекционизму для того, чтобы защитить отечественное производство от импорта) в 1950-х и 1960-х годах. Среднегодовой темп прироста в регионе составил в 1990-е годы 2,9 процента, т.е. всего лишь половину от темпа 1960-х годов, равного 5,4 процента.