За четыре года пребывания в Вашингтоне я успел привыкнуть к странному миру бюрократов и политиков. Но только побывав в Эфиопии, одной из беднейших стран мира, в марте 1997 г., всего только в течение месяца по поручению Всемирного банка, я смог полностью погрузиться в удивительный мир политики и арифметики МВФ. Душевой доход в Эфиопии составляет 110 долл. в год, страна пострадала от засухи и наступившего затем голода, который унес 2 млн. жизней. Я встретился с премьер-министром Мелесом Зенави, который на протяжении семнадцати лет руководил партизанской войной против кровавого марксистского режима Менгисту Хайле Мариама. В 1991 г. бойцы Мелеса победили, и правительство начало тяжелую работу по восстановлению страны. Врач по образованию, Мелес изучил формальный курс экономики, поскольку понимал, что вывести страну из многовековой бедности можно только путем экономической перестройки; он проявил экономические знания и поистине творческие способности на таком уровне, что был бы первым в моем университетском потоке. Мелес продемонстрировал более глубокое понимание принципов экономики и, безусловно, больше знаний о положении в своей стране, чем многие международные экономические бюрократы, с которыми мне пришлось иметь дело в последующие три года.
Мелес соединял в себе интеллектуальные качества с цельностью характера, не оставлявшей сомнений в его личной честности; в адрес его правительства поступало сравнительно мало обвинений в коррупции. Его политическими оппонентами были главным образом столичные или местные группировки, длительное время находившиеся у власти, но с его приходом потерявшие ее. Они поднимали вопрос о его приверженности к демократическим принципам. Тем не менее он не был автократом старого типа. Мелес, как и его правительство, верил в необходимость процесса децентрализации, приближения правительства к народу и обеспечения тесной связи центра с автономными регионами. По новой конституции каждому региону даже предоставлялось право на отделение путем демократического волеизъявления. Это обеспечивало положение, при котором политическая элита в столице, невзирая на свои намерения, не могла пойти на риск и проигнорировать заботы рядовых граждан, а какая-либо одна часть страны навязывать свою точку зрения остальным. Правительство на деле выполнило свои обещания, когда в 1993 г. Эритрея объявила независимость. (Последующие события весной 2000 г., такие, как захват правительством университета в Аддис-Абебе и арест некоторых студентов и профессоров, показывают, сколь хрупкими являются в Эфиопии, как, впрочем, и везде, основные демократические права.)
Когда я прибыл в Эфиопию в 1997 г., Мелес был вовлечен в жаркий диспут с МВФ, и Фонд приостановил кредитную программу для страны. Макроэкономические «результаты» Эфиопии, на которых, как предполагалось, Фонд сосредоточивал внимание, были как нельзя лучше: инфляции не было, цены фактически падали, производство устойчиво росло после свержения Менгисту. Мелес доказал, что при правильной политике экономика даже бедной африканской страны может испытывать устойчивый экономический рост. После многих лет войны и восстановления в страну начала возвращаться международная помощь. Однако у Мелеса возникли проблемы с МВФ. Спор шел не только о 127 млн. долл., предоставляемых МВФ по так называемой программе «Расширенное содействие структурной адаптации» (Enhanced Structural Adjustment Facility, ESAF) ― программе кредитования по сильно субсидированной процентной ставке самых бедных стран, но и о средствах, предоставляемых Всемирным банком.
МВФ играет особую роль в международной помощи. У него есть право анализировать макроэкономическую ситуацию каждого получателя помощи с целью проверки, живет ли страна по средствам. Если обнаружится, что это не так, неизбежно возникают неприятности. В краткосрочном аспекте страна может жить сверх своих средств, прибегая к займам, но в конце концов придет день, когда надо рассчитываться по долгам, и тогда наступит кризис. МВФ особенно озабочен инфляцией. В странах, чьи правительства тратят больше, чем собирают налогов и получают иностранной помощи, часто развивается инфляция, особенно если они финансируют свой дефицит при помощи печатного станка. Конечно, хорошая макроэкономическая политика имеет много других аспектов кроме инфляции. Термин макро относится к агрегированному поведению, общим уровням роста, безработицы и инфляции; страна может иметь низкую инфляцию, но при отсутствии роста и высоком уровне безработицы. Для большинства экономистов борьба с инфляцией ― не самоцель, а лишь средство достижения цели; это объясняется тем, что слишком высокая инфляция часто ведет к низким темпам роста, что в свою очередь создает высокую безработицу. Поэтому на инфляцию смотрят так неодобрительно. Однако МВФ, по-видимому, часто путает средства и цели, упуская при этом из виду конечный предмет заботы. Страна, подобная Аргентине, может получить рейтинг «А», даже если в ней уровень безработицы выражается двузначным числом, лишь бы ее бюджет внешне выглядел сбалансированным, а инфляция казалась контролируемой.
Если страна не удовлетворяет определенному минимуму стандартов, МВФ приостанавливает помощь, и если это происходит, так же поступают и другие доноры. Понятно, что Всемирный банк и МВФ не кредитуют страну, пока там не установится хорошая система макроэкономических показателей. Если страны имеют огромный дефицит бюджета и в них бушует инфляция, существует риск, что деньги будут использованы не по назначению. Правительства, неспособные управлять своей экономикой, как правило, плохо заправляют и иностранным долгом. Но если макроэкономические показатели ― инфляция и рост ― в порядке, как это было в Эфиопии, то очевидно, что стоящая за ними макроэкономическая обстановка тоже в порядке. В Эфиопии не только макроэкономическая обстановка была в порядке, более того, Всемирный банк имел прямые доказательства о компетентности правительства и его заботе о бедных. Эфиопия разработала стратегию развития деревни, концентрирующую внимание на бедноте, и это было особенно важно для страны, где 85 процентов населения живет в сельской местности. Правительство резко сократило военные расходы ― примечательно для правительства, пришедшего к власти военным путем,- осознавая, что средства, затраченные на вооружение, уже не могут быть использованы для борьбы с бедностью. Можно с уверенностью сказать, что данное правительство полностью соответствовало требованиям международного сообщества, обязательным для предоставления помощи. Но МВФ приостановил свою программу для Эфиопии, заявив, что, несмотря на макроэкономические достижения, Фонд обеспокоен состоянием ее государственного бюджета.
Эфиопское правительство имеет два источника доходов: налоги и иностранную помощь. Государственный бюджет сбалансирован до тех пор, пока источники доходов покрывают его расходы. Эфиопия, как и многие другие развивающиеся страны, получала значительную часть своих доходов в виде иностранной помощи. МВФ был обеспокоен тем, что, если эта помощь прекратится, Эфиопия окажется в трудном положении. Из этого Фонд делал вывод, что состояние эфиопского бюджета может считаться прочным лишь тогда, когда его расходы будут покрываться только из собранных налогов.
В соответствии с логикой МВФ ни одна бедная страна никогда не может тратить деньги на то, для чего ей, собственно, предоставляется помощь. Если, например, Швеция даст Эфиопии деньги для строительства школ, то по этой логике Эфиопия должна направить эти деньги в резерв. (Все страны имеют или должны иметь резервные счета, где держат фонды на так называемый черный день. Традиционным резервом является золото, но сегодня оно вытеснено твердой валютой и приносящими доход надежными ценными бумагами. Как правило, принято держать резервы в казначейских обязательствах США.) Но это не та цель, на которую дают помощь международные доноры. Доноры, действующие независимо и ничем не обязанные МВФ, хотели бы видеть, что деньги, выделенные Эфиопии на строительство новых школ и больниц, используются по назначению, и она именно это и делала. Мелес поставил вопрос более резко: он сказал мне, что воевал семнадцать лет не для того, чтобы получать инструкции от какого-нибудь международного бюрократа, который не разрешает ему строить школы и больницы для своего народа, даже если ему удалось убедить доноров финансировать это строительство.
Точка зрения МВФ не исходила из возможности долговременной поддержки проекта. В ряде случаев страны использовали выделяемые на помощь средства для постройки школ или больниц. Но когда деньги помощи кончались, не было средств для поддержки построенных объектов. В данном случае доноры учитывали эту проблему и включили ее в смету своей программы помощи Эфиопии и другим странам. Однако аргументация МВФ в случае с Эфиопией выходила за пределы этой проблемы. Фонд был не согласен потому, что считал международную помощь слишком нестабильной, чтобы на нее полагаться. Позиция МВФ мне казалась бессмысленной, и не только ввиду следовавших из нее абсурдных выводов. Я знал, что помощь часто бывает гораздо более стабильной, чем налоговые поступления, которые сильно колеблются в зависимости от состояния экономики. По возвращении в Вашингтон я попросил моих сотрудников проверить статистику, и они подтвердили, что международная помощь стабильнее налоговых поступлений. Следуя логике МВФ, которая исходит из критерия стабильности бюджетных поступлений, Эфиопия и другие развивающиеся страны должны были бы включать иностранную помощь в доходную часть бюджета и не включать в нее налоговые поступления. А если бы ни иностранная помощь, ни налоги не включались в бюджет, любая страна могла бы считаться находящейся в плохой финансовой форме.
Но логика МВФ содержала даже больше ошибок. Существует целый ряд подходов к проблеме нестабильности бюджетных поступлений, таких, как создание дополнительных резервов и поддержание гибкой схемы бюджетных расходов. Если поступления из какого-либо источника сокращаются и нет резервов, которые можно было бы использовать, правительство должно быть готово к сокращению расходов. Но для этого рода помощи, составляющей значительную часть доходов такой бедной страны, как Эфиопия, существует встроенная в схему гибкость: если страна не получает денег для строительства дополнительной школы, то она просто его не начнет. Эфиопское правительство понимало, в чем суть проблемы, и было озабочено тем, что может случиться, если сократятся либо налоговые поступления, либо иностранная помощь, и разработало меры на этот чрезвычайный случай. Оно не могло понять ― и я тоже, ― почему МВФ не хотел вникнуть в логику его позиции. А ставка была велика: речь шла о школах и больницах для одного из беднейших народов мира.
В дополнение к разногласиям о том, как рассматривать иностранную помощь, я немедленно был втянут в новый спор между МВФ и Эфиопией ― о досрочном возвращении кредитов. Эфиопия досрочно возвратила американскому банку кредит, использовав часть своих резервов. Эта операция с экономической точки зрения была безукоризненной. Несмотря на высокую ценность залога (самолет), Эфиопия должна была платить за кредит по гораздо большей процентной ставке, чем она получала за свои резервы. Я бы тоже посоветовал им возвратить долг досрочно, в частности, и потому, что, если бы эти средства потребовались в дальнейшем, правительство скорее всего легко могло бы снова занять их, используя в качестве залога тот же самый самолет. Но Соединенные Штаты и МВФ возражали против досрочного погашения долга. Они возражали не против логики этой стратегии, а потому, что Эфиопия провела операцию без разрешения МВФ. Но почему суверенная страна должна просить разрешения у МВФ на каждое свое действие? Это можно было бы понять, если бы меры Эфиопии негативно сказались на ее способности расплатиться с МВФ; на самом же деле все было наоборот: разумное финансовое решение повышало способность страны платить по своим долгам.
Долгие годы заповедями на 19-й стрит в Вашингтоне были отчетность и оценка по результатам. Результаты самостоятельно выбранной Эфиопией политики должны были бы убедительно демонстрировать, что она способна управлять собственной судьбой. Однако МВФ считал, что страны, получающие от него деньги, берут на себя обязательство докладывать ему обо всем, что может иметь к нему хоть малейшее отношение; если этого не происходило, то возникал повод для приостановки программы, независимо от того, насколько рациональным было это действие страны. Для Эфиопии подобная зависимость имела привкус новой формы колониализма; для МВФ это была всего лишь стандартная оперативная процедура.
Существовали и другие острые проблемы в отношениях МВФ ― Эфиопия, касающиеся либерализации эфиопского рынка капиталов. Хороший рынок, как известно, есть основной признак капитализма, но нигде так не проявляется неравенство между развитыми и развивающимися странами, как на их рынках капитала. Вся банковская система Эфиопии (измеренная, например, величиной ее активов) несколько меньше банковской системы Бетезда, штат Мэриленд, пригорода Вашингтона с населением 55 277 человек. МВФ требовал от Эфиопии не только открытия ее финансовых рынков для западных конкурентов, но и дробления ее самого большого банка на несколько частей. В мире, где финансовые мегаинституты США, такие, как «Ситибэнк» и «Трэвелерс» или «Мэньюфэкчерс Хановер» и «Кэмикл», заявляют, что они вынуждены осуществлять слияние в целях повышения эффективности конкуренции, банк, равный «Норт Ист Бетезда Нэшнл бэнк», не имеет никаких реальных шансов конкурировать с глобальным гигантом вроде «Ситибэнк». Когда глобальные финансовые институты получают доступ в страну, они в состоянии просто раздавить местную конкуренцию. А после того как они привлекут вкладчиков местных банков в такой стране, как Эфиопия, то для них, наверное, будет гораздо предпочтительнее выдача кредитов крупным транснациональным корпорациям, чем малому бизнесу и крестьянам.
МВФ требовал большего, чем открытие банковской системы для иностранной конкуренции. Он хотел «укрепить» финансовую систему путем создания аукциона для казначейских обязательств эфиопского правительства ― реформа, которая, сколь бы ни была желательной во многих других странах, совершенно не соответствовала уровню развития Эфиопии. Фонд также требовал, чтобы Эфиопия «либерализовала» свои финансовые рынки, иными словами, разрешила определение процентных ставок свободной игрой рыночных сил. Но именно этого Соединенные Штаты и Западная Европа не допускали до начала 1970-х годов, когда их рынки и инструментарий регулирующего аппарата стали уже достаточно развитыми. МВФ опять путает цели и средства. Одной из первостепенных задач хорошей банковской системы является обеспечение кредитов на благоприятных условиях тем, кто в состоянии их возвратить. В такой преимущественно аграрной стране, как Эфиопия, для ее крестьян особенно важно иметь возможность кредитоваться на разумных условиях для покупки семян и удобрений. Задача обеспечения таким кредитом отнюдь не легкая; даже в Соединенных Штатах в критической фазе их развития, когда сельское хозяйство имело очень большое значение, государство приняло на себя ключевую роль в обеспечении этого кредитования. Эфиопская банковская система была, по крайней мере на первый взгляд, довольно эффективной, маржа между заемными и ссудными ставками находилась на более низком уровне, чем в других развивающихся странах, последовавших рекомендациям МВФ. Тем не менее Фонд был недоволен просто потому, что он исходил из догмы, что процентная ставка должна свободно определяться международными рыночными силами, независимо от того, действуют ли эти последние в конкурентной или неконкурентной среде. Для Фонда либерализация финансовой системы была самоцелью. Его наивная вера в рынки придавала ему уверенность в том, что либерализация финансовой системы понизит процентные ставки по кредитам и тем самым сделает финансовые фонды более доступными. МВФ был так уверен в правильности своей догматической позиции, что мало интересовался реальным опытом.
Эфиопия сопротивлялась требованию МВФ об «открытии» своей банковской системы и имела для этого все основания. Там видели, что произошло, когда соседняя с ней страна Восточной Африки уступила МВФ. Фонд настаивал на либерализации, исходя из уверенности в том, что конкуренция между банками приведет к понижению процентных ставок. Результаты были катастрофическими: за этой мерой последовал очень быстрый рост местных и отечественных коммерческих банков, в то время как банковское законодательство и контроль за ними оставались неадекватными, с предсказуемым результатом ― четырнадцать банков обанкротилось в Кении только в 1993-1994 гг. В результате процентные ставки возросли, а не снизились. Правительство Эфиопии, связанное обязательством повысить жизненный уровень своих граждан в аграрном секторе, проявляло осторожность, опасаясь, что либерализация окажет опустошительное воздействие на ее экономику. Крестьяне, которые раньше ухитрялись получать кредиты, могли оказаться не в состоянии покупать семена или удобрения, потому что они были бы лишены дешевого кредита или вынуждены платить по более высоким, непосильным для них процентным ставкам. Страна эта подвержена засухам, приводящим к массовому голоду. Лидеры страны, не желавшие ухудшать положение, опасались, что рекомендация МВФ может привести к падению доходов крестьян, усугубляя и без того достаточно бедственную ситуацию.
Встретившись с нежеланием Эфиопии принять требования, МВФ предположил, что правительство несерьезно относится к реформам, и, как я уже рассказывал, приостановил программу. К счастью, другие экономисты во Всемирном банке, в том числе и я, сумели убедить руководство Банка, что здравый смысл оправдывает предоставление дальнейших кредитов Эфиопии: это была страна, отчаянно нуждавшаяся, но имевшая первоклассную структуру экономических институтов и правительство, приверженное задаче смягчения бедствий своих граждан. Всемирный банк утроил свои кредиты, но спустя несколько месяцев, когда МВФ наконец внял его доводам. Чтобы изменить ситуацию, я и мои коллеги развернули решительную кампанию «интеллектуального лоббирования». Мы организовывали в Вашингтоне пресс-конференции, желая подтолкнуть МВФ и Всемирный банк к пересмотру решения о либерализации финансового сектора в наиболее слаборазвитых странах и учесть последствия необоснованно навязанной зависящим от иностранной помощи бедным странам, таким, как Эфиопия, фискальной экономии. Я пытался установить контакт с высшим руководством МВФ как непосредственно, так и через своих коллег во Всемирном банке. Сотрудники Банка, работавшие на месте, в Эфиопии, тоже делали подобные попытки убедить своих коллег в МВФ. Я использовал все свое влияние, которое имел в администрации Клинтона. Иными словами, я делал все что мог, добиваясь пересмотра программы МВФ.