Помощь была возобновлена, и мне хочется верить, что мои усилия помогли Эфиопии. Я понял, однако, как много времени и сил требуется, чтобы что-то изменить даже изнутри, находясь в составе международной бюрократии. Подобные организации скорее окутаны туманом, чем прозрачны, а это значит, внешний мир получает от них слишком мало информации и, может быть, еще меньше пропускается из внешнего мира вовнутрь организации. Эта непрозрачность также означает, что информации с нижних уровней организации очень трудно пробиться на верхний.
Борьба за кредиты Эфиопии открыла для меня многое из того, как работает МВФ. Имелись очевидные доказательства, что МВФ был не прав относительно либерализации финансового рынка и макроэкономического положения Эфиопии, но предпочитал действовать по-своему. Казалось, что там не хотят прислушиваться к мнению других, как бы хорошо они ни были информированы, как бы они ни были беспристрастны. Существо дела приносилось в жертву процедурным вопросам. Возвратит ли Эфиопия досрочно кредит, было не столь важно, важен был факт, что она не посоветовалась предварительно с МВФ. Либерализация финансового рынка ― как ее лучше осуществить в стране, находящейся на такой стадии развития, как Эфиопия,- это был вопрос, по существу требовавший мнения внешних экспертов. Однако они не были приглашены, чтобы сделать выбор по очевидно спорному вопросу, и это вполне созвучно стилю МВФ, претендующего на роль монопольного поставщика здравых советов. Такие проблемы, как досрочное возвращение кредита,- что вообще не относится к компетенции МВФ, ибо действия Эфиопии не сказались на ее способности платить по своей задолженности,- могли быть переданы на рассмотрение внешним экспертам для оценки того, насколько операция была рациональной. Однако для МВФ это было бы равносильно анафеме. Поскольку многие решения принимаются им за закрытыми дверями ― фактически по поднимаемым проблемам не бывает публичных дискуссий,- МВФ ставит себя под подозрение, что силовая политика, специальные интересы или другие тайные причины, не связанные с мандатом МВФ и стоящими перед ним целями, влияют на его институциональную политику и поведение.
Организации сравнительно умеренных масштабов, какой является МВФ, трудно иметь всеобъемлющие знания о каждой экономике мира. Некоторые лучшие экономисты МВФ используются для изучения экономики Соединенных Штатов, но, будучи председателем Совета экономических консультантов, я часто чувствовал, что ограниченное понимание МВФ экономики США привело Фонд ко многим неверным политическим рекомендациям для Америки. Например, экономисты МВФ считали, что, как только уровень безработицы упадет ниже 6 процентов, в Соединенных Штатах начнет возрастать темп инфляции. Модели нашего Совета показывали, что они ошибаются, но их не слишком интересовали данные, введенные в наши модели. Мы оказались правы, а МВФ был не прав: уровень безработицы в США упал ниже 4 процентов, и все же темп инфляции не вырос. Опираясь на свой ошибочный анализ экономики США, экономисты МВФ выступили с дезориентирующей политической рекомендацией: поднять учетную ставку. К счастью, Федеральная резервная система (ФРС) игнорировала рекомендации МВФ. Другим странам не удавалось сделать это так же легко.
Для МВФ дефицит подробной информации не имеет решающего значения, поскольку Фонд склонен использовать «безразмерный» подход. Проблематичность такого подхода особенно ярко обнаруживается, когда он встречается с проблемами развивающихся и переходных экономик. Этот институт не может реально претендовать на экспертное знание проблем развития его первоначальным мандатом, как я уже отмечал, является поддержка глобальной стабильности, а не снижение бедности в развивающихся странах. Тем не менее Фонд без колебаний, очень упрямо, вмешивается в их дела, в решение проблем развития. Проблемы развития сложны; во многих отношениях в развивающихся странах они гораздо более трудны, чем в развитых. Это объясняется тем, что в развивающихся странах зачастую не сложились национальные рынки, а если и функционируют, то, как правило, несовершенно. Много проблем связано с информацией. Значительное влияние на экономическое поведение оказывают культурные традиции.
К сожалению, макроэкономисты часто недостаточно подготовлены к пониманию проблем, с которыми они сталкиваются в развивающихся странах. В ряде университетов, из которых МВФ регулярно набирает сотрудников, основной курс обучения включает только такие модели, где нет безработицы. В конце концов в стандартной модели конкуренции, на которую опирается рыночный фундаментализм МВФ, спрос всегда равен предложению. Если спрос на рабочую силу равен предложению, то никогда не может появиться недобровольная безработица. Если кто-то не работает, то он, очевидно, добровольно решил не работать. В такой интерпретации безработица во время Великой депрессии, когда каждый четвертый не имел работы, являлась результатом неожиданно резко выросшей склонности к досугу. Для психологов, конечно, может представлять некоторый интерес, почему так резко изменилась склонность к досугу или почему те, кто хотел наслаждаться досугом, оказались такими несчастными. Однако в стандартных моделях такие вопросы находятся за пределами экономической науки. Эти модели, являющиеся предметом академических забав, кажутся совершенно непригодными для понимания проблем такого региона, как Южная Африка, где безработица является настоящим бичом, превышая 25 процентов со времени упразднения апартеида.
Экономисты МВФ не могли, разумеется, игнорировать факт безработицы. Но поскольку, согласно рыночному фундаментализму ― в котором по допущению рынки функционируют совершенно и спрос равен предложению для труда, как и для любого другого товара или фактора производства, ― безработицы нет, эта проблема не может быть связана с рынками. Она проистекает из чего-то другого: действий жадных профсоюзов и политиков, вмешивающихся в функционирование свободного рынка с требованиями и достижением избыточно высокой заработной платы. Отсюда следует очевидная политическая рекомендация ― если имеет место безработица, надо снижать заработную плату.
Но даже если бы типичного макроэкономиста МВФ лучше готовили к проблемам развивающихся стран, крайне маловероятно, что группа сотрудников, командированных МВФ на три недели в столицу Эфиопии Аддис-Абебу или в столицу другой развивающейся страны, могла на самом деле разработать политику, адекватную данной стране. Вероятнее всего, ее разработка под силу группе высококвалифицированных, первоклассных экономистов, уже длительное время пребывающих в стране, обладающих глубокими знаниями о ней и ежедневно работающих над решением ее проблем. Внешние советники также могут сыграть положительную роль, делясь опытом, полученным в других странах, и предлагая альтернативные интерпретации экономических сил, участвующих в игре. Но МВФ не устраивает роль простого советника наравне с другими, тоже предлагающими свои идеи. Он стремится к ведущей роли в формировании политики. И он мог ее играть, поскольку его позиция базировалась на идеологии рыночного фундаментализма, который требовал, если вообще требовал, лишь минимального учета особенностей страны и ее неотложных проблем. Экономисты МВФ могли игнорировать краткосрочные последствия своей политики для страны, довольствуясь чувством уверенности в том, что в долговременной перспективе положение выправится. По их мнению, все негативные краткосрочные последствия являются просто болезненной процедурой, необходимой частью положительного долговременного процесса. Бурный рост процентных ставок, может быть, приведет сегодня страну к голоду, но рыночная эффективность, требующая свободных рынков, эффективность в конечном счете ведет к росту, несущему благо всем. Бедствия и страдания часть процесса искупления, свидетельство того, что страна встала на правильный путь. По моему мнению, болезненные мероприятия иногда бывают неизбежными, но они не несут в себе никакой добродетели. Хорошо разработанная политика часто может исключить многие болезненные процедуры, а некоторые из них, например резкое сокращение продовольственных субсидий, ведущее к нищете и вызывающее восстания и уличные беспорядки, а также разрушение социальной ткани, вообще контрпродуктивны.
МВФ проделал большую работу, убедив многих в том, что его ведомая идеологией политика необходима, если страна хочет преуспеть в долговременной перспективе. Экономисты всегда концентрируют внимание на значении дефицитности, и МВФ часто утверждает, что является вестником, напоминающим о ней: страны не могут постоянно жить не по средствам. Не нужно, однако, сложного финансового института, штат которого заполнен экономистами с учеными степенями, чтобы объяснять странам, что есть предел соотношения расходов бюджета к его доходам. И программы реформ МВФ выходят далеко за рамки простого обеспечения того, чтобы страны жили по средствам.
* * *
Существуют альтернативы программам в стиле МВФ, другие программы, которые устанавливают разумный уровень того, чем придется пожертвовать, и не базируются на рыночном фундаментализме, программы, приводящие к позитивным результатам. Хороший пример показывает Ботсвана; расположенная на 2300 миль южнее Эфиопии, эта маленькая страна с населением всего в 1,5 млн. человек умудряется сохранять стабильную демократию после провозглашения независимости.
Ко времени обретения полной независимости в 1966 г. Ботсвана была безнадежно бедной страной, подобно Эфиопии и многим другим странам Африки, с годовым душевым доходом 100 долл. Будучи преимущественно аграрной страной, она страдала от недостатка воды и имела лишь самую примитивную инфраструктуру. Но Ботсвана продемонстрировала истории один из примеров успешного развития. Несмотря на то что страна сегодня страдает от опустошительной эпидемии СПИДа, она смогла поддерживать в 1961-1997 гг. среднегодовой темп экономического роста в 7,5 процента.
Ботсване помогло наличие на ее территории алмазных месторождений, но и в других странах, таких, как Республика Конго (бывший Заир), Нигерия и Сьерра-Леоне, тоже много ресурсов. Однако богатство, рождаемое этим изобилием, подогревало коррупцию и появление привилегированных элит, вовлекавшихся в усобицы за контроль над этими богатствами. Успех Ботсваны был связан с ее способностью поддерживать политический консенсус, основу которого составило чувство национального единства. Политический консенсус, необходимый для выработки любого социального контракта между правящими и управляемыми, тщательно выковывался правительством в сотрудничестве с внешними советниками, посылавшимися разными общественными институтами и частными фондами, включая Фонд Форда. Советники помогли Ботсване разработать программу будущего страны. Не в пример МВФ, имеющему дело главным образом с министерствами финансов и центральными банками, эти советники открыто и терпеливо объясняли предлагаемую политику, действуя через правительство для завоевания поддержки народа своим программам и мероприятиям. Они обсуждали программу с высшими чиновниками правительства Ботсваны, включая кабинет министров и членов парламента, как на открытых семинарах, так и на встречах с глазу на глаз.
Успех частично можно приписать тому, что руководство Ботсваны с особой тщательностью отнеслось к подбору советников. Когда МВФ предложил Ботсване свою кандидатуру на пост заместителя управляющего Банком Ботсваны, Банк не принял его автоматически. Управляющий Банком полетел в Вашингтон для собеседования с кандидатом. Оказалось, что это великолепное приобретение. Конечно, не бывает успехов без ошибок. В другой раз Банк Ботсваны принял кандидатуру МВФ на пост руководителя исследовательского отдела, и этот выбор оказался, по мнению некоторых, менее удачным.
Различия двух организационных подходов к развитию отражаются не только в их результатах. В то время как МВФ порицают почти повсеместно в развивающемся мире, символом теплых отношений, сложившихся между Ботсваной и ее советниками, стало награждение высшим орденом страны Стива Льюиса, консультанта Ботсваны, профессора экономики развития в университете Уильямса, позднее президента Карлтон-колледжа.
Этот жизненно важный консенсус оказался под угрозой, когда два десятилетия назад в Ботсване разразился экономический кризис. Засуха угрожала благополучию многих людей, занятых скотоводством, в то же время возникли проблемы в алмазной промышленности, вызвавшие напряженность в бюджете страны и ее обеспечении валютой. Ботсвана испытывала именно такой кризис ликвидности, для погашения которой первоначально был создан МВФ; кризис мог быть смягчен финансированием дефицита, что позволило бы предотвратить рецессию и связанные с ней лишения. Именно такими были намерения Кейнса, когда он добивался учреждения МВФ; сегодня же Фонд не рассматривает себя в качестве организации, обязанной поддерживать экономику на уровне полной занятости, он скорее стоит на докейнсианских позициях: признает необходимость фискальной экономии при наступлении кризиса и выделения средств только в том случае, если страна-заемщик разделяет взгляды МВФ на «правильность» экономической политики. Обычно эта «правильная» политика почти всегда содержит мероприятия, ведущие к сжатию экономики, к рецессии или даже худшим последствиям. Ботсвана, понимая неустойчивость двух главных секторов своей экономики ― скотоводства и алмазной промышленности,- предусмотрительно создала резервные фонды на случай такого кризиса. Когда резервы стали таять, в стране уже знали, какие нужно принимать дальнейшие меры. Ботсвана затянула пояс, сконцентрировала усилия и прошла через кризис. Создававшееся годами понимание экономической политики широкими слоями населения, подход к ее выработке на основе консенсуса предотвратили раскол в обществе из-за жесткой экономии, как это часто бывает в других странах, где осуществляются программы МВФ. Можно предполагать, что, если бы МВФ делал то, что он был обязан делать, т.е. быстро предоставлял бы в период кризисов ресурсы странам, проводящим здоровую экономическую политику, вместо поиска поводов для навязывания им особых условий, Ботсвана прошла бы через кризис менее болезненно. (Миссия МВФ прибыла в 1981 г. и, что крайне забавно, сочла весьма затруднительным поставить новые условия, поскольку Ботсвана уже сделала очень многое из того, на чем стал бы настаивать МВФ.) С тех пор за помощью к МВФ Ботсвана не обращалась.
Помощь внешних советников, не зависящих от международных финансовых институтов, сыграла в Ботсване свою роль даже несколько раньше. Ботсвана не смогла бы достигнуть благополучия, если бы сохранялся ее первоначальный контракт с южноафриканским алмазным картелем «Де Бирс». В 1969 г., вскоре после обретения страной независимости, картель выплатил Ботсване 20 млн. долл. за алмазную концессию, которая, по имеющимся данным, приносит 60 млн. долл. прибыли в год. Иными словами, период окупаемости составил четыре месяца! Блестящий и честный юрист, направленный в правительство Ботсваны из Всемирного банка, энергично действуя, добился пересмотра контракта в сторону повышения выплат Ботсване, к немалому удивлению картеля. Южноафриканский алмазный картель попытался убедить мировую общественность в том, что Ботсвана проявляет непомерную жадность. Они мобилизовали все политические рычаги, чтобы, действуя через Всемирный банк, поставить на место этого юриста. Они даже добыли письмо Всемирного банка, в котором разъяснялось, что юрист не представляет Банк. Но Ботсвана ответила: «Именно поэтому мы и доверяем ему». В конце концов открытие новых крупных алмазных копей дало Ботсване возможность пересмотреть взаимоотношения с картелем в целом. Новое соглашение пока что отвечает интересам Ботсваны и позволяет ей поддерживать хорошие отношения с концерном «Де Бирс».
Нынешние Эфиопия и Ботсвана символичны с точки зрения вызовов, встающих перед наиболее успешно развивающимися странами Африки ― странами, где лидеры преданы делу благосостояния своих народов, с хрупкими и во многих отношениях несовершенными демократиями, пытающимися построить новую жизнь на развалинах колониального наследия, которое оставило их без соответствующих институтов и подготовленных кадров. Обе страны также символизируют контрасты в развивающемся мире ― контрасты между успехом и провалом, между богатыми и бедными, между надеждами и реальностью, между тем, что есть, и тем, что могло бы быть.